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防雾治霾:解决人祸还需法治

杨文凯 (发表日期:2017-01-09 00:20:53 阅读人次:242 回复数:0)

  雾失楼台,霾锁深城。当我们习惯于把“雾霾”作为专用词来描述中国大范围地区受困于重污染天气时,却无意中混淆了一个重要事实:雾是气象灾害,霾是人为灾祸。气象灾害有生有灭,人为灾祸愈演愈烈,所以面对来自雾霾的挑战,雾难以防范,霾非治不可。

  
在2016和2017跨年之际,北京遭遇了史上最长重污染橙色预警。此次预警从2016年12月30日0时启动,在1月1日和1月4日经历了两次延期,持续时长达212小时,创下纪录。以京津冀为中心的华北地区成为重灾区,中国大范围地区都沦陷了,成为十面“霾”伏的受害者。

  
现在,每当雾霾季降临,足以让汽车停驶、飞机停飞的超低能见度已是常态,对面相见不相识成为人与人之间最远的距离。中国人除了盼望大风吹走雾霾,让污染物自然扩散以外,别无他法。冰冻三尺,非一日之寒。据NASA的成像光谱仪(MODIS)探测资料显示,中国华北地区15年雾霾变化触目惊心,从2001年的气溶胶污染,到2008年奥运年空气污染得到暂时改善,之后又出现越来越厚重的灰霾,显示人为排放的污染物与日俱增,已经超过了大气扩散可能承受的阈值,而政府方面却无招以对,或者说成效甚微。

  
过去30多年,改革开放的中国借鉴了日美欧等发达国家的发展模式,走过了高速发展的道路,但在学习经验的同时没能吸取教训。由于中国以发展经济为第一要务,相信只有发展才是硬道理,发展可以让诸多问题迎刃而解,最终无可避免地走上了“先污染,后治理”的老路,正在为此付出看不见的代价。愈演愈烈的雾霾围城,就是难以估算的沉重代价之一。

  
十余年来,随着雾霾覆盖面积日益扩大、民众受害日益严重、舆论反思日益深入,各级政府的环保意识得到提高,环保措施不可谓不利,但是相比于GDP考核的现实标准、弯道超车的急迫需求、能源结构的缓慢调整、监督体制付之厥如等,环保指标显然是杯水车薪。比如雾霾受害最严重的华北地区,研究其产业结构可以发现,什么产业污染环境,什么产业就是河北的强项。比如钢铁、水泥、玻璃、石油化工、火力发电、皮革这些公认的重污染产业,恰恰是河北在全国名列前茅的产业。

  
试举钢铁为例,河北是中国钢铁产能的聚集区。2016年,中国钢产量保持在8亿吨左右,超过其他所有国家钢产量的总和。此前,网络流传一则2011年全世界钢铁产量排名的段子:第一名:中国(不包括河北省);第二名:中国河北省(不包括唐山市);第三名:中国河北省唐山市(不包括瞒报产量);第四至八名:日、美、印、俄、韩;第九名:中国河北省唐山市的瞒报产量(5000万吨);第十名:德国。可见河北在粗重笨大产业上独占鳌头,自然也成为重污染排放的重灾区。

  
据环境业内人士分析,雾霾有四大主要来源:燃煤、工业排放、机动车排放、扬尘。导致灰霾肆虐的主要原因是,企业为了节省成本,让大气污染治理设施形同虚设。很多企业白天开晚上关,在夜间非法抢排偷排,使得实际排放量超过了理论上的总量考核指标,甚至10倍20倍的增加,远远超过了环境和大气的自净能力和扩散能力。这种现象成为常态,显示了环境监管体制存在巨大漏洞。

  
2008年,北京出现过“奥运蓝”;2014年,北京出现过“APEC蓝”;2015年,北京出现过“阅兵蓝”,都是以京津冀地区企业停工停产、汽车限入限行为前提。然而,以完成政治任务为目标的行政监管只是昙花一现,在发展生产与整治环境之间存在的巨大悖论终究还是让监管无计可施。

  
本次年末年始的全国范围大气重污染,成为国内外舆论关注焦点,雾霾的成因和应对之策再度成为热议话题。环保部长陈吉宁和北京市代市长蔡奇都出来与媒体和公众对话,表达了中央政府和有关部门防治雾霾的决心。

  
然而在中国这个对上负责的行政体系中,中央对于雾霾问题的重视虽然催生出“治霾不利,提头来见”的军令状,却长时间没有明显的落实效果。究其原因,地方政府和行政部门在施政中存在多重激励目标,GDP增长、税收、就业、房价、维稳等一系列绩效评估清单决定官员的提拔升迁,包括雾霾防治在内的环保指标并非重点,从体制上影响了投入的力度和落实的效果。

  
以经济增长为主要考核标准的评估体系难以被替换,决定了从上到下的问责模式和监督体制难以从根本上有效应对雾霾挑战。绩效考核困境导致雾霾防治不力,也导致其他公共问题如食品安全应对同样不力,除了公共事件引爆阶段性运动式整改之外,难以构建常态和长效应对机制。另外,受到区域发展不平衡、地方保护主义的影响,同受大气污染的区域治污步调也存在差异,影响治理效果。

  
所以,适度引入由下向上的考核和问责模式,让地方官员面对更多来自民众的激励,因地制宜解决各种公共议题,或为提升雾霾防治绩效的关键。新的体制变革不会一蹴而就,也不能“无为而治”:一方面要继续探索技术和监管手段,另一方面还应充分发挥媒体监督作用,并大力提升与环保相关的法律规范和惩戒效应。事实上,解决人祸还需法治。治理雾霾不仅要立法执法,还应通过加强行政监管、调节经济杠杆、提升环保意识等多管齐下,最终重获一片蓝天。

  
中文导报 第1126期 2017.1.12

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