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从外国人政策歧视看日本式陷阱
杨文凯 (发表日期:2010-11-18 13:38:53 阅读人次:1316 回复数:0)
日本厚生省在1954年发布了《关于对生活穷困外国人实施的生活保护措施》，在1986年又做出了修正。这一措施指出:在日外国人生活陷入穷困时，在符合生活保护法所规定的条件下，也可以得到生活保护。但是给于外国人的生活保护，不是作为法律权利加以保障的，只是单方面采取的行政措施。这意味着，生活穷困的在日外国人，可以得到行政同情，却未必都能得到法律保护。　　最近，一位出生在日本、持有永住资格的78岁在日中国人女性因生活贫困而向大分市政府申请最低生活保障遭拒绝；她向大分县地裁提出民事诉讼也被驳回，因为她不是日本国民，不是日本《生活保护法》的适用对象。这个判例，是日本行政与法律发生扭曲和抵触的明显例子，更在逐渐耽于老后生活的在日外国人社会中引起了关注。　　简单地讲，这一判例及其法律解释，为有意在日本生活终老的外国人，特别是中国人撤去了最低的安全生活保障线，给他们带来了深重的后顾之忧。据统计，由于伤病而失去劳动能力以及母子家庭等原因，目前在日取得生活保护的中国人近3000人，在外国人低保人数中仅占1/10——这与在日中国人社群年富力强，尚未进入老龄社会有关。尽管真正申请低保的在日中国人为数不多，但个人最低生活保障得不到法律保护这一事实所引起的心理不安和思想波动却是广泛的。日本不是一个移民国家，日本不是一个能够长居久安的国家，此类负面印象的扩散将对日本建设国际化社会造成严重影响。　　本次判例出现的背景，可能与两方面有关：一是今年7月，大阪市揭露48名中国人拖家带口来日本吃低保事件，引起社会震动，针对外国人的生活保护措施受到重新审视，来自行政方面的审查更加严格；二是日本财政状况恶化，政府支付捉襟见肘，比如民主党政府敲锣打鼓推出的儿童津贴措施，也因社会保守势力的反对和财政紧缩的原因，从下一年度开始不再支付给在日登录却人在海外的儿童。各地方自治体对贫困外国人申请低保严格把关，与此如出一辙。　　但是，法律可以有千般解释，却始终不能违背“权利与义务”的根本原则。大分判例中的中国人女性原告，在日本生活了一辈子，对日本社会尽了一个公民的义务，在晚年却得不到一个公民的权利，情何以堪。在一个平等的社会里，国籍不是制造差别、产生歧视的理由；在一个国际化社会中，国籍条项更不能成为法律差别对待和行政歧视打压的工具。如果说，日本的生活保护法只适用日本国民，自治体行政当局对外国人的低保申请拥有自主的裁决权，这就意味着外国人在日获得生活保护，只是行政同情，甚至是国家施舍的结果，而不是个人应该拥有的社会权利。这在本质上，显示为一种深刻的差别和歧视，是与国际化社会趋势背道而驰的。　　日本已经陷入老龄少子化社会的陷阱，在未来要获得国家发展和社会进步，除了大量吸引移民、建设国际化社会以外，别无他途。其实，在日外国人和外来劳动人口对于日本的期望，不在乎锦上添花，而重视雪中送炭。如果日本能够为外来人口创造良好的生活和工作环境、能够为他们尽可能多地解除现实的生活烦恼和将来的后顾之忧，就可能筑巢引凤，吸引更多外来人才，获得更多社会发展需要的人力资源。但是，从目前来看，无论在生活保障，还是地方参政权等各方面，永住外国人都免不了在国籍条款面前碰壁。日本社会没有把在日外国人，哪怕是长年在日生活、已经融入日本社会的永住者看成推动日本发展的动力和积极因素，相反通过歧视性的政策设置而在潜意识中把他们划入施舍的对象，表现出令人惊异的国际化倒退。　　无疑，日本的外国人政策正在走向缓和。诸如放宽留学生政策、修改研修实习政策、引进护理人员政策、柔性对应超期滞在人口、放宽入籍和长期居住条件等等，呈现出宽松化态势。但是在这些个别化有针对性的政策缓和以外，那些对外国人社会具有牵一发而动全身作用的根本制度和基本保障依然原地踏步，甚至出现倒退，确实让人备感遗憾。比如生活保障，只有政府裁量，而没有法律保证，外国人必须服从裁量，无须理由。这说明了日本的外国人政策还没有形成系统配套，仍处于头痛医头、脚痛医脚的各自为政状态；还处于战术对应阶段，没有进入国家性的战略统筹层面。　　绝大部分外国人选择来日，最基本的原因首先是喜欢日本，其次是对日本抱有希望。外国人在日生活工作，也可分几个阶段：首先是改善基本处境，其次是获得发展机会，最终是享有平等权利。当在日外国人已经有了追求享有平等权利的需求，而日本的外国人政策却不能与时俱进，还停留在改善处境的层面，那显然是文不对题、大大滞后了。如果日本没有能力向外国人展示享有平等权利的愿景和保证，那么政府即使在改善处境和提供机会方面付出了努力，也是无本之木，因为前景模糊、目标缺失。　　为什么不少在日外国人对日本由喜爱转为厌恶，对日本由希望变成失望，一个重要原因是日本没有提供让人信服的未来、充满希望的前景。从日本企业，到日本社会，再到日本国家，这是一个由来已久的痼疾。因为没有远大的战略眼光，没有超越世代的战略设计，所以往往出现自相矛盾、政策相杀的情况。外国人政策缺乏前瞻性、系统性、配套性，就是这种日本式陷阱的表现之一，最终只会损害日本社会国际化进程。　　中文导报第831期 2010.11.18